ENRIQUE GUERRERO
Patologías institucionales en Madrid
Más allá de las
muchas y lamentables peripecias a que está dando lugar su espantada, los efectos
de las decisiones tomadas por los diputados Tamayo y Sáez, elegidos en la lista
del PSOE, están sacando a la luz algunos de los muy serios problemas de fondo
que afectan a las democracias actuales. Así, la posibilidad de alterar, y hasta
de invertir, por medios espurios, la voluntad democrática expresada en las
urnas, o la capacidad que muestran grupos distintos para mediatizar el poder de
forma determinante sin pasar previamente por la legitimación de los votos. No
sólo se profundiza con ello en el descrédito de la política, sino que se
desborda y desplaza a la política misma como forma de resolver públicamente los
problemas colectivos. En un plano menos general, por debajo de la espuma del
espectáculo que estamos viviendo ahora se están produciendo una serie de
actuaciones y planteamientos que deterioran seriamente el correcto
funcionamiento de las instituciones, el respeto a las reglas y, sobre todo, la
fidelidad a los valores que informan nuestro sistema político.
En una sociedad
democráticamente madura, con una cultura política integradora y fuertemente
arraigada, las situaciones anómalas como esta deberían servir de acicate para
reforzar los consensos en torno a aquellos valores, perfeccionar los
instrumentos que se han mostrado insuficientes o inadecuados, cubrir los vacíos
normativos con diálogo y lealtad democráticos, acordar itinerarios políticos a
callejones sin ninguna otra salida. Las instituciones no son exclusivamente
órganos o piezas jurídicas. Son también procedimientos, normas y convenciones
sociales inherentes a la comunidad política; prescripciones, en base a
principios, sobre qué acciones son requeridas, prohibidas o permitidas. El
respeto a las reglas del juego hace que muchas acciones potenciales deban ser
consideradas ilegítimas, de forma que algunas alternativas deban ser excluidas
de la agenda antes de que empiece la acción política misma. Esas reglas fijan,
por ejemplo, los límites del provecho que unas fuerzas políticas puedan extraer
de las dificultades de otras, cuando tales dificultades se convierten en
problemas de la sociedad en su conjunto. En la Asamblea de Madrid se han usado y
estirado las normas para utilizarlas en la contienda política, con daño para la
propia democracia, ya dañada por la excepcionalidad de la situación. Ante la
emergencia provocada por la espantada de los dos diputados, el Grupo Popular
podría haber convenido en atrasar el desarrollo del Pleno de constitución,
podría no haber presentado candidato a su Presidencia, podría haber renunciado a
alguno de sus votos para no desfigurar la voluntad del electorado. Decidió, sin
embargo, sacar toda la rentabilidad posible a esa circunstancia inesperada, pero
no inocua para el normal funcionamiento democrático. Lo hizo, además, rompiendo
el fundamento y el espíritu del Pacto Antitransfuguismo. Produce sonrojo la
explicación aportada de que su ámbito de aplicación es local y no autonómico. Su
esencia reside en que, para desincentivar a tránsfugas potenciales, los partidos
se comprometen a no aprovecharse de su existencia. Con los comportamientos de
estos días, en la Asamblea de Madrid se está impartiendo la más cínica lección
sobre la accidentalidad de los principios que se predican.
Por otra parte,
en el ámbito del Gobierno de la Comunidad se ha producido una decisión no ya
sorprendente, sino claramente indicativa de una determinada interpretación de
nuestros principios constitucionales, dañina para la soberanía popular. Me
refiero al nombramiento (BOCM de 14 de junio) de nuevos vicepresidentes y
consejeros en funciones, lo que va contra la lógica del sistema, contra la
normativa constitucional y su desarrollo en el ámbito nacional y contra una
interpretación sistemática de la propia normativa de la Comunidad de Madrid. La
evolución del régimen parlamentario conduce a que, para formarse y mantenerse,
el Gobierno necesite de la confianza de la Cámara, o, al menos, de su no
desconfianza. La "racionalización" del parlamentarismo, producida en dos oleadas
sucesivas tras la I y la II Guerras Mundiales, trata de evitar que cualquier
votación negativa en el Parlamento se traduzca en una expresión de desconfianza
y conduzca a una remoción del Gobierno. Para ello regula estrictamente el
otorgamiento de la obligada confianza inicial (en el caso español por medio del
debate y votación de Investidura) y la eventual retirada de la misma a lo largo
de la Legislatura (entre nosotros, el voto negativo a una Cuestión de Confianza
o el apoyo suficiente a una Moción de Censura constructiva, con candidato
alternativo). El modelo español hace girar todo ello en torno al presidente del
Gobierno (y luego los Estatutos han trasladado ese modelo al ámbito autonómico),
que es quien se inviste, quien puede presentar la Cuestión de Confianza y quien
puede ser removido por una Censura triunfante. Una vez cuenta con la confianza,
otorgada exclusivamente a su persona y a su programa, el presidente del Gobierno
nombra y cesa ministros, o consejeros, en su caso. Tras unas elecciones (con
independencia de cuál sea el resultado, pero tanto más si no es favorable a su
formación política, y de cuando se publique el decreto de cese) la relación de
confianza quiebra, en este caso por extinción de la inicialmente otorgada, y se
altera la posición constitucional del Gobierno. El presidente, ahora en
funciones, ya no tiene la plenitud de sus facultades políticas (como tampoco
está sometido a la responsabilidad política), y, entre ellas, ha perdido la de
nombrar Gobierno. En algunos Estatutos de Autonomía se le niega expresamente la
facultad de nombrar consejeros, no en el de Madrid. Pero de ahí no puede
interpretarse que pueda hacerlo, ya que altera la lógica del sistema. Si bien
hay disparidad de posiciones doctrinales sobre si las limitaciones que introduce
esa lógica tiene una base jurídica cierta derivada de nuestra Constitución o se
fundamenta en la corretezza costitutionale, hay unanimidad en que la
situación de presidente y Gobierno en funciones está disminuida en su ejercicio,
especialmente en su ámbito de actuación más político. El nombramiento de nuevo
Gobierno supone el ejercicio de una confianza de la que el presidente ya carece.
Ruiz-Gallardón podía haber encargado a miembros de su Gobierno en funciones que
asumieran transitoriamente la dirección, supervisión o coordinación de otras
Consejerías, e incluso, dada la excepcionalidad de su doble condición de
presidente y alcalde (que, en plenitud de funciones, son cargos incompatibles),
podía haber dimitido, asumiendo la dirección del Gobierno en funciones el
vicepresidente en funciones. Prefirió vulnerar la lógica del sistema y, en un
extraño movimiento, nombró nuevos vicepresidentes y despojó de tal categoría al
único que la tenía, aún manteniéndole como consejero. Ha dejado, "en vida", un
"testamento gubernamental", un tipo de uso desorbitado de competencias,
característico de la III y IV República francesas, declarados luego
inconstitucionales
Entramos ahora a
considerar un par de hipótesis que se han avanzado desde las filas populares en
relación con la evolución que podrían sufrir los acontecimientos. Una de ellas
sería atribuir al presidente en funciones la vigencia de su capacidad para
disolver la Asamblea. La Ley del Gobierno de la Nación, en su artículo 21,
establece que, estando en funciones, no podrá proponer al Rey la disolución de
alguna de las Cámaras o de las Cortes Generales. Ni el Estatuto ni la Ley de
Gobierno de Madrid hacen referencia expresa a ello, pero, de nuevo, la lógica
del régimen parlamentario es meridianamente clara. Para equilibrar las
relaciones entre Parlamento y Gobierno, la contrapartida a la capacidad del
primero de remover al segundo, es la de éste para disolver a aquél, recurriendo
así a una nueva expresión de la voluntad popular. Si la disolución es el arma
del Gobierno, lo es del Gobierno que cuenta todavía con la confianza de ese
Parlamento, y de la misma manera que un Parlamento disuelto no puede censurar al
Gobierno, ni un presidente en funciones puede solicitar la confianza a un nuevo
Parlamento, un presidente en funciones no puede disolver el Parlamento
precisamente porque está cesado. El que haya transcurrido o no un periodo de
sesiones (limitación establecida por el Estatuto de Madrid) es por completo
irrelevante para él. Operaría para el caso de un presidente ya investido, pero
no para uno en funciones.
En la
circunstancia que nos ocupa no cabe, finalmente, sino la investidura o la
disolución automática, producida por el fracaso de la primera y transcurridos
dos meses. La perversión que se está ofreciendo en este punto consiste en tratar
de "acortar" el periodo ante la probabilidad de que no prospere ningún
candidato. Pero el periodo de dos meses no es una ocurrencia gratuita
incorporada a nuestra Constitución y al Estatuto de Madrid. En los regímenes
parlamentarios con sistema electoral proporcional no es infrecuente, sino lo
contrario, la inexistencia de mayorías absolutas, por lo que tampoco es
inhabitual (aunque ahora se intente su criminalización genérica) la existencia
de acuerdos entre fuerzas distintas, que requieren tiempo para enhebrarse y que
pueden fracasar en sus primeros intentos de conseguir el apoyo parlamentario. No
ha sido esa la experiencia de España, pero sí de países como Italia, Bélgica,
Holanda, etc. Acortar abruptamente el plazo es "guillotinar" cualquier
posibilidad de nueva negociación, bloquear los mecanismos de obtención de
acuerdos y consensos mayoritarios. Si no hay investidura, sólo la constatación
expresa de la renuncia de los 111 diputados que podrían protagonizarla, o la
suficiente manifestación expresa de que no se apoyaría a ninguno de ellos,
podría interpretarse, por acuerdo político, como investidura fallida que
iniciaría el periodo de cuenta, al término del cual la disolución sería
automática y el protagonismo recaería en la Presidencia de la Asamblea.
Las patologías
descritas adquieren una dimensión todavía más preocupante porque son la
manifestación de la escasa lealtad interpartidaria, que debería fundamentarse en
la mutua lealtad institucional, y que, lamentablemente, está bajo mínimos tras
un prolongado periodo de crispación que no parece remitir. La política debería
concebirse para resolver este tipo de problemas. Su desprestigio se intensifica
cuando los actores políticos la instrumentan para agravarlos.
(*) Publicado en El País.27.06.03
